什么叫工程監(jiān)理？

無獨有偶，北京市住房和城鄉(xiāng)建設委員會也于近日印發(fā)《關于優(yōu)化本市建設單位工程建設管理工作的通知》，明確自3月1日起部分社會投資項目、公用事業(yè)工程和住宅小區(qū)工程可不聘用工程監(jiān)理。

1998年起，我國在計劃經濟體制下借鑒國外經驗建立起工程監(jiān)理制度，與項目法人責任制、招標投標制、合同管理制共同組成工程建設的基本管理體制。隨著《建設工程監(jiān)理范圍和規(guī)模標準規(guī)定》、《建設工程質量管理條例》對于工程監(jiān)理法定地位的強化，工程監(jiān)理企業(yè)和監(jiān)理工程師逐步擔負起國家強制性監(jiān)理任務。而強制監(jiān)理制度延伸了部分政府監(jiān)督職能，帶有較濃的行政干預色彩，因此在一定程度上制約“優(yōu)勝劣汰”市場機制發(fā)揮作用，也是導致監(jiān)理手段單一、人員素質較低、職責履行缺位、行業(yè)魚龍混雜的重要因素。自2014年深圳市掀開強制監(jiān)理制度改革的序幕以來，至今已有深圳、上海、北京、廈門、成都、廣州六市先后發(fā)文明確不再強制要求部分工程項目進行工程監(jiān)理，《山東省房屋建筑和市政工程施工許可管理辦法》刪除“按照規(guī)定應當委托監(jiān)理的工程已委托監(jiān)理。建設單位提供經備案的建設工程監(jiān)理合同”、《雄安新區(qū)工程建設項目招標投標管理辦法（試行）》明確“逐步推行工程質量保險制度代替工程監(jiān)理制度”也被視為地方取消強制監(jiān)理的政策信號。

1、取消強制監(jiān)理路徑分析

各地政策中，小型社會投資項目是深圳、上海、廈門、成都、廣州五地首選的取消強制監(jiān)理試點對象，北京市則先于2018年6月起取消了部分公用事業(yè)工程、住宅小區(qū)工程和房地產開發(fā)項目的強制監(jiān)理要求，后于2020年3月起新增部分社會投資項目可以不聘用工程監(jiān)理的規(guī)定。這體現(xiàn)了取消強制監(jiān)理背后的市場化改革思路：從與市場關系最為密切的社會投資項目開始，將其由行政性要求轉變?yōu)槭袌龌x擇，逐步推動工程監(jiān)理回歸市場，為監(jiān)理行業(yè)的轉型升級奠定基礎。

此外，逐步擴大非強制監(jiān)理范圍，也是以深圳、北京為代表的先行城市的普遍思路。無論是深圳自社會工程至政府工程，還是北京先民生工程后社會工程，都旨在先為監(jiān)理企業(yè)轉型拓展市場空間，而后引導監(jiān)理市場發(fā)揮作用。另外，六地先在規(guī)模較小、總投資較少、質量與安全風險程度較低的工程建設項目中取消強制要求，事實上也打開了監(jiān)理企業(yè)最為青睞的細分市場的大門，這將倒逼監(jiān)理企業(yè)走出“舒適區(qū)”，提高核心競爭力以應對市場挑戰(zhàn)。整體而言，六地的取消強制監(jiān)理路徑體現(xiàn)了“政策引導，市場運作，試點先行”思路，是以行政手段破除行政壁壘的積極之舉。

2、強制監(jiān)理替代方案分析

取消強制監(jiān)理，并不意味著削弱工程質量管理。各地政策普遍要求建設單位落實項目管理首要責任，具體將由誰來承擔工程監(jiān)理的法定責任和義務，各地則提出了不同的替代方案。六地的管理模式可以概括為五類：具備工程項目管理能力的建設單位可實行自管模式（上海、北京、成都、廣州），具體可配置具備類似項目管理經驗的技術人員（成都）或聘請具有相關專業(yè)大學本科及以上學歷的專業(yè)技術人員擔任內部工程師（廣州）履行監(jiān)理職責；自主聘請外部監(jiān)理單位（廈門、廣州），廣州市還同步試行了政府購買服務委托監(jiān)理，建設單位需在住建局確定的10家監(jiān)理單位中選擇；選擇全過程工程咨詢服務的創(chuàng)新管理模式（北京、廈門）；實行建筑師團隊對施工質量進行指導和監(jiān)督的新型管理模式（上海）；通過購買工程質量潛在缺陷保險、由保險公司委托風險管理機構的方式對工程建設實施管理（北京）。

具體而言，建設單位自管模式體現(xiàn)了強化建設單位主體責任的改革初心。建設單位自主聘請監(jiān)理模式回歸了制度初心：由工程監(jiān)理提供工程技術咨詢服務，而不僅僅是依據(jù)監(jiān)管部門和建設單位的需要對建設項目工程進行質量、進度、造價控制，附帶后來補充追加的履行建設工程安全生產管理法定職責。此外，全過程工程咨詢制、建筑師負責制、工程質量潛在缺陷制度則接軌國際慣例豐富了工程質量管理模式，也為監(jiān)理行業(yè)轉型升級指引了方向。

3、取消強制監(jiān)理意義深遠

取消強制監(jiān)理發(fā)出了工程監(jiān)理市場化的強烈信號。盡管取消強制監(jiān)理并不意味著取消監(jiān)理行業(yè)，但取消來自行政監(jiān)管的外部約束，交由市場自主選擇是否聘用監(jiān)理、采用哪種形式監(jiān)理并結合實際情況自主決定監(jiān)理在工程建設全過程中的角色，將全面強化監(jiān)理服務的市場屬性。對于工程監(jiān)理企業(yè)而言，取消強制監(jiān)理是存續(xù)挑戰(zhàn)，更是轉型機遇：一方面，通過優(yōu)化技術、管理、咨詢服務提高核心競爭力，可以將自身打造得更具“合理性”；另一方面，通過向更具技術咨詢服務特征的全過程工程咨詢服務商、更能凸顯專業(yè)優(yōu)勢的質量風險管理機構轉型，也能獲得更多“可能性”。監(jiān)理工程師也可以向建筑師轉型，在工程建設中扮演更重要的角色。

而對于工程建設行業(yè)而言，取消強制監(jiān)理后的銜接制度也向工程質量拋出了管理新命題：如何維持工程質量在原有水平甚而至更高水平？這一方面要求監(jiān)管部門強化原有的“施工單位自檢、建設單位抽檢和政府監(jiān)督相結合”行政手段，另一方面也啟發(fā)監(jiān)管部門創(chuàng)新思路，如北京市《關于優(yōu)化本市建設單位工程建設管理工作的通知》便化質量管理問題為風險管理問題，引入工程質量潛在缺陷保險制度為質量風險兜底。

取消強制監(jiān)理大勢所趨之下，工程監(jiān)理行業(yè)應回歸初心：質量和安全是一切工程的生命線，因此無論是行政命令還是市場選擇，工程質量管理這一需求都將長久存在。工程監(jiān)理企業(yè)也應以不變應萬變，以專業(yè)能力求得生存，以技術服務謀得發(fā)展。